-  2017년도 하반기 치안정책연구소 학술세미나  

                        국민을 위한 수사구조 개혁과 경찰의 과제

축사

 -   이철성( 경찰청장 ) - 진교훈 연구소장 대독

   오늘날 국민주권 시대를 맞아 , 현재의 독점적이고 왜곡된 형사사법체계를'견제와 균형의 원리'에 따라 인권을 보호하고, 국민편익을 증진할 수 있는 방향으로 새롭게 개편해야 한다는 요구가 대단히 높다면서 경찰은 국민과 가장 가까운 수사기관이자, 형사사법절차의 '출발점'으로 경찰수사를 통해 사건해결의 큰 방향이 대부분 결정된다는 점에서 그 중요성이 남다르다는 점을 피력하고 멀지않은 시기에 현실로 다가올 수사구조개혁에 대비하여, 경찰은 법과 원칙에 따라 맡겨진 역할과 책임을 다하는 진정한 '국민의 경찰'로 거듭나기 위해 과감한 개혁을 추진하고 있으며 경찰관 개개인의 역량과 인권의식을 제고하여 차분하고 냉정하게 사건의 실체를 파악하고 국민의 인권을 보다 확실하게 보호해 나가겠다는 의지를 밝혔다. 

아울러 "변호인의 참여권을 실질적으로 보장하고, 강제수사를 최소화하는 등 수사절차와 제도 역시 부단히 개선 할 것이며 자의적인 수사권 행사와 권한남용을 방지할 수 있는 공정하고 독립적인 통제.감독시스템도 확립하겠다"며 오늘 세미나가 경찰발전과 함께 수사구조개혁 완수를 위한 중요한 계기가 될 것으로 기대하며 참석한 모든 분들이 소중한 고견을 나누는 알찬 시간이 되었으면 한다는 바람을 전했다.

환영사   

  -  서범수(경찰대학장)

    수사구조개혁은 경찰만의 문제가 아니라 우리'국민'이 '주인'으로서 보다 바람직한 형사사법체계를 정립하기 위한 매우 중요한 과제라며 공정하고 전문적인 수사제도를 확립하고 한쪽에 치우치지 않은 균형 있는 수사활동이야말로 국민에게 신뢰받는 치안서비스로 이어지고 나아가 인권보호의 초석이 될 것임을 강조했다. 

이어 경찰대학과 치안정책연구소는 그간 수사구조개혁, 민주적 경찰운영 등을 주요 연구주제로 삼고, 치안정책의 비전을 제시하는 선도적인 역할을 담당해 왔고 연구소에서는 영국의 수사절차법, 일본, 독일의 수사제도 등을 꾸준히 분석하는 등 높아진 시민의식에 부합하는 수사제도를 연구하고 있다며 선진외국의 사례를 참조하여 수사절차 개선의 방향성을 확인하고 합리적인 수사제도 구성방안을 논의해 보는 것은 공정하고 공감 받는 수사의 밑거름이 될 것이라고 밝혔다.

아울러,이번 세미나를 통해 바람직한 수사제도를 설계하고 많은 분들과 공유함으로써 국민지향적인 입법과 정책이 이루어졌으면 바람을 피력하였다.                          

                                                      목   차

               제1주제

수사절차법 제정의 필요성과 방향       

                                                                               김면기 (치안 정책연구소 연구관)

1. 논의의 배경 및 문제 제기

그동안 수사구조개혁에 대한 논의는 대부분 '누가'수사를 하는가에 초점을 두고 진행되어 왔다. 1990년대  후반부터 수사기관(경찰,검찰)은 수사 지휘권 문제를 놓고 본격적으로 대립해 왔는데 최근에는 수사.기소 업무분리와 헌법상 영장청구권 폐지 문제로 범위가 확대되었다.  정치권의 논의는 좀더 폭넓다.  수사권 조정 문제와 함께 고위공직자범죄수사처(이하 '공수처') 설치 논의도 비중있게 다뤄지고 있는데 , 최근에는 공수처의 규모와 구성방식을 두고 치열한 논쟁이 이어지고 있다. 

수사기관과 정치권의 논의는 결국 수사의 주체를 어떻게 구성 할 것인가와 밀접한 관련이 있다고 할 수 있다.

이와 함께 논의되는 수사기관의 독립성, 정치적 중립성 보장문제들도 비슷한 맥락이라고 할 수 있다.

이러한 논의는 물론 중요하다. 현대 민주주의 사회에서는 단지 입법. 행정. 사법의 전통적인 삼권분립을 넘어 기능적 권력분립도 중요시 되고 있기 때문이다.  집행 권력인 행정권도 특정기관이나 부처가 독점할 것이 아니라 그 권한을 나눔으로서 권력남용을 제한하고 견제와 균형을 이루는 것이 바람직하다.

이러한 원칙은 범죄행위를 밝히고 처벌하는 국가의 형사사법의 기능에도 동일하게 적용된다. 바로 이 때문에 문재인 대통령이 지난 경찰의 날 "검경 수사권조정은 국민의 인권보호를 위해 꼭 해야 할 일입니다."라고 언급한 것으로 보인다.

하지만 이와 같은 노력만으로 수사권 남용을 제한하고 궁극적으로 국민의 인권보호를 달성될 수 있을까? 나아가 현재의 수사 환경 개선에 필요한 논의를 모두 포함하는가? 그렇다고 보기는 어렵다. 수사권은 본질적으로 남용의 가능성이 크기 때문에 수사권의 구체적인 발동 요건.기간, 방법 등이 보다 엄격하게 규율될 필요가 있다.  또한 수사권은 가장 중요한 기본권 중 하나인 신체의 자유를 직접적으로 제한하기 때문에 더욱 주의깊게 다루어져야 한다. 이는 수사기관들이 '어떻게'수사를 해야 하는가. 즉 수사절차를 구성하는 구체적인 법령들에 대한 논의라고 할 수 있다. 하지만 현재의 수사구조개혁 논의들은 '누가'수사를 하는가에 주로 초점이 맞춰져 있고 '어떻게' 수사를 해야 하는가에 대해서는 충분한 논의가 이루어지지 않고 있다.

이와 관련된 논의가 전혀 없는 것은 아니다.

최근 들어 수사기관들은 경쟁적으로 수사절차개선안을 발표하고 있는데 다수의 개선안들이 수사단계에서의 인권보호를 위한 수사관행 변화와 관련이 있다. 경찰은 지난 6월 16일 경찰외 인사들로 구성된 경찰개혁위원회를 출범시킨 후 체포. 구속제도 개선, 변호인 참여권 강화 등을 발표해 오고 있다. 검찰의 행보도 유사하다. 지난 9월19일 검찰개혁위원회가 활동을 시작하였는데 얼마전 발표된  첫 권고안은 검찰의 조사과정에서의 변호인이 조언할 권한을 보장하라는 내용이었다. 이와 같이 수사기관의 활달한 움직임은 과거의 소극적인 태도에 비해 분명 고무적이다.

하지만 이러한 노력은 여러 측면에서 한계가 있다.

첫째, 헌법상 기본권 제한의 법률유보원칙을 충족시키기 어렵다.  신체의 자유를 직접적으로 제한하는 수사절차는 단지 수사실무의 행정적인 변화를 넘어서 법률차원에서 세밀하게 논의. 개선되어야 하기 때문이다.  둘째, 최근의 개혁논의들은 수사절차 전반을 종합적, 균형적 다루기보다는 , 특정사안들에 다소 편향된 경향이 있기때문이다. 예를 들어 피의자 신문과정에서 의 변호인 참여권 실질화가 경찰. 검찰에서 모두 집중적으로 논의되고 있지만, 현실적으로 변호인이 수사기관의 조사과정에 참여하는 비율은 0.3%에 불과하다.  때문에 이러한 변호인 참여권이 대폭 확대된다해도 얼마나 많은 피의자들이 직접적인 혜택을 볼 수 있을지 의문이다.

마지막으로 개혁이 촉발된 동기를 살펴보면 수사기관들이 노력이 완전히 자발적이라고 볼 수 만은 없다. 최근의 움직임은 수사권 조정 국면에서 여론의 지지를 얻기위한 측면이 크기때문에 변화의 동력이 얼마나 지속할 것인지는 여전히 미지수다.

종합하면 수사구조개혁 논의에서 수사의 주체가 아닌 수사의 절차에 대한 개선 논의는 충분하지않다. 최근들어 수사기관들의 노력이 감지되고 있지만 여러 측면에서 한계가 있다.

2. 논의의 초점

우선 수사절차를 다루는 현행 법령들의 문제점을 파악하고 어떠한 문제들이 있는지, 이러한 문제들은 왜 지속되고 있는지 살펴본다. 이를 바탕으로 수사절차를 독립적으로 규율하는 별도의 법률이 필요함을 주장한다. 이어 수사절차법 제정에 있어 고려해야 할 사항들에 대해서 논의한다, 그리고 수사권조정 이후의 새로운 수사환경에 대비함과 동시에 현재 일관성없이 난립하고 있는 수사관련 법령들의 정비도 염두에 두어야 함을 보인다. 또한 최근 수사기관, 시민단체 .학계를 중심으로 논의되고 있는 개혁안들의 반영도 제안한다. 마지막으로  이러한 변화는 긍극적으로 시민들의 인권을 보호하고 누구나 쉽게 이해 할 수 있는 수사절차법 제정이 목표가 되어야 함을 환기시킨다.

ⅱ 수사절차법 제정의 필요성

     1. 현행 형사소송법의 문제

     2. 하위법령 등의 한계

     3. 위법수집증거 배제법칙의 한계

     4. 독립한 수사절차법 제정 필요성

ⅲ 수사절차법의 제정 방향

     1. 기본권 제한의 법률유보원칙 준수

     2. 수사환경의 변화에 대비

     3. 인권보호장치 강화 및 하위법령의 정비

     4. 누구나 이해하기 쉬운 수사법률  

                                                           - 목차에 따른  상세내용은 첨부된 세미나 자료 참조

                  제2 주제

경찰수사의 독립성.중립성 확보를 위한 수사체제(구조) 재설계  

                                                                                                황문규 (중부대 경찰행정확과 교수)

ⅰ서론

새 정부가 출범한 이후 경찰개혁을 위한 방안이 숨이 가쁠정도로 연일 쏟아져 나오고 있다.

대통령의 공약에서는 그간 검찰권에 대한 반성적 인식에서 검찰개혁을 위한 방안이 촘촘하게 제시되었는데, 역설적이게도 정작 개혁작업은 경찰에서 제일 활발하다. 대통령 공약 및 국정과제로 설정된 광역단위  자치경찰제 도입 권고안, 시민에 의한 민주적 외부통제기구로서 경찰인권. 감찰옴부즈만(위원회) 및 경찰위원회의 실질화 방안 등은 그 예이다. 검찰개혁의 일환으로서 수사- 기소분리로 경찰에 수사권이 부여될 경우 자칫 경찰권이 비대화되어, 경찰이 또 다른 '검찰'이 될 수 있다는 우려를 해소하려는 노력의 산물일 것이다 .

그러나 어찌된 일인지 수사-기소 분리의 당사자인 검찰측에서는 수사-기소 분리를 위한 주목할 만한 움직임을 보이지 않고 있다. 그렇지만 이 시점에서 검찰의 움직임만을 바라보고 기다리기에는 여전히 경찰에서 해야 할 과제가 산적해 있다. 

1954년 형사소송법이 제정된 이후 현재까지 검찰과 경찰간 위계적 계층구조를 형성하고 있는수사체제가 지난 60여 년동안 수사체제에 어떠한 변화도 허용하기를 꺼려했다. 검찰과 경찰간 수사 체제뿐만 아니라 경찰 내에서의 수시체제도 커다란 변화 없이 지난 60년 동안 이어져 오고 있는 이유이기도 하다 , 그 때문에 검사 의존적  수사체제에서 벗어나는  것 만이 경찰수사의 숙명으로 여겨져 왔다. 그래서 경찰을 견제하고 통제할 장치는 검사의 수사지휘권과 영장청구권이 유일무이한 것으로 간주되어 그 이외의 통제장치를 마련할 생각조차 하지 못했다. 그 영향으로 경찰활동에 대한 통제는 마치 형사법적차원에서 이루어져야 한다는 인식이 고정관념 아닌 고정관념이 되었고, 이는 형사법 편향적 경찰활동으로 이어져 행정경찰작용의 침식이라는 결과를 가져왔다. 한발 더 나아가 마치 행정경찰작용은 '순찰'이 전부인 것인양 무게감 없이 취급되어 온 반면, 사법경찰작용은 마치 17세기까지 천동설이 불변의 진리인양 우리의 세계관을 지배한 것 처럼 경찰활동의 전부인 것으로 인식되어 온 것도 부인 할 수 없는 사실이다.

인식의 전환이 필요한 시점이다.

수사체제에 근본적인 변화를 주어야 할 시점이다. 특히 행정경찰활동을 바로 세우는 작업을 통해 수십년간 검경간 수사체제에 변화를 이끌어내야 한다. 그러나 그동안 방치되어 온 행정경찰활동의 강화는 숨어있는 경찰권을 새삼 일깨우는 것이라 그 자체가 경찰권이 비대해진다는 우려에 직면하게 될 수 있다. 경찰권을 분산하는 방안이 뒤따라야 하는 이유이다.

이러한 인식 하에서 이 글은 현행 수사체제를 진단하여 어떠한 문제가 있는지 그리고 이러한 문제를 개선하기 위해서  수사체제가 어떻게 제 설계되어야  하는지를 고민해 보고자 한다.

ⅱ. 현행 수사체제의 진단

     1. 검사 지배적 수사체제 

            가. 경찰수사의 주체적 형해화  

            나. 권력과의 동행을 위한 경찰수사 지배

            다. 검사의 독점적 영장청구권과 '천적 없는 검사 지배적 수사생태계'의 구축

     2. 이중적, 계층적 수사 체제

            가. 검찰.경찰= 수사기관, 그러나 경찰수사 위의 검찰 수사

            나. 유명무실한 수사지휘

            다. 이중적, 계층적 수사체제의 문제

     3. 행정경찰과 사법(수사) 경찰의 혼합적 수사체제

            가. 행정경찰과사법경찰의 구분과 한계

            나. 행정경찰과 사법경찰의 혼합으로 인한 문제

                                 (1) 행정경찰 및 사법경찰 영역에서의 전문성 약화

                                 (2) 사법경찰에 대한 행정경찰의 개입

                                 (3) 형사법 편향적 경찰활동과 행정경찰활동의 침식

      4. 소결: 검사 지배적 수사체제의 재설계 필요성   

ⅲ 경찰수사의 중립성. 독립성 확보를 위한 수사체제 재설계 방안

      1. 수사체제 재설계의 원칙과 방향

      2. 수사-기소의 분리

             가.수사-기소 분리의 필요성

             나.수사-기소 분리의 원칙과 방향

             다.수사-기소 분리의 구체적 방안

             라.수사-기소 분리의 단계적 접근

      3 . 행정경찰과 사법경찰의 분리

             가. 행정경찰과 사법경찰 분리의필요성

             나. 행정경찰과 사법경찰 분리의 반대 논거

             다. 행정경찰과 사법경찰의 분리 방안

      3. 자치경찰제의 도입을 통한 경찰권의 지역적 분산

             가. 자치경찰제 도입의 필요성

             나. 경찰개혁위원회의 광역단위 자치경찰제(안)

             다. 수사에 있어 국가경찰과 자치경찰의 역할 배분

       4. 경찰수사에 대한 민주적 통제

             가. 경찰위원회를 통한 경찰수사의 통제

             나. 경찰수사의 책임성 제고를 위한 '수사결과 평가 시스템'의도입

             다. 경찰노조의 도입

결론 

 지금까지 현행 수사체제를 진단하고 거기에  내재되어 있는 문제점이 무엇인지를 살펴보았다.

이를 토대로 앞으로 수사체제를 어떻게 재설계할 것인지도 고민해 보았다. 현 수사체제는 한마디로 요약하자면 검사이외 어떠한 천적(또다른 수사기관)의 성장, 발전을 허용하지 않는 수사생태계를 조성하는 검사 지배적인 수사체제이다. 그리하여 검찰이나 경찰이나 중복적 수사영역을 갖는 사실상 동일한 수사기관이면서도 경찰의 수사위에 검찰의 수사가 존재하는 이상한 위계적 계층구조를 형성하고 있다. 국민의 입장에서는 경찰수사를 받고 또다시 검찰의 수사를 받아야하는 불편이 있고, 구속이라도 되는 경우에는 구속기간이 10일이나 늘어나는 고통을 감수해야 한다. 경찰내부에서도 행정경찰과 사법경찰이 혼합된 수사체제로 운영되어 수사경찰은 물론 행정경찰의 전문성을 제고하기도 어렵게 하고 있다. 또한 경찰활동은 형사적 편향적으로 이루어져 행정경찰활동이 침식되는 결과를 초래하고 있다. 이로 인한 피해는 또한 국민들에게 돌아간다. 지난 60여년간 사실상 고정되어 있는 현 수사체제를 재설계할 필요가 있다.

수사체제의 재설계는 무엇보다도 검찰권의 분산차원에서 이루어져야 한다. 동시에 경찰의 수사주체성을 인정하고, 경찰과 검찰이 중복적으로 수사하는 시스템을 개선해야 한다. 중장기적으로 검사 경유 영장청구권 제도를 규정하고 있는 헌법을 개정하여 수사기관이 직접 법관에게 영장을 청구하게 하여 법관이 사법통제를 받게 하여야 한다. 또한 경찰내부적으로도 자치경찰제를 도입하여 경찰권의 지역적 분산과 더불어 행정경찰과 사법경찰의 균형적인 발전이 이루어질 수 있도록 양자를 분리하여야 한다

행정경찰과 사법경찰의 분리는 궁극적으로 행정경찰활동에 있어 묶여 있는 경찰의 손발을 풀면서도 경찰권의 올바른 행사를 위해서라도 반드시 필요하다.  나아가 경찰노조를 허용하여 경찰구성원에 의한 경찰내부 통제가 이루어 질 수 있는 장치를 마련하여야 한다.

지금까지 제시한 방안은 실현가능성 측면에서 다소 무모해 보일 수 있다.

이는 현실을 외면한 채 펜으로 조직을 설계하는  것이라는 점에서 더욱 그러할 우려가 있다.,. 그러나 지난 60여년간 우리의 수사체제를 지배해 왔던 기존의 수사체제를 흔들어 새로운 체제로 들어 올 수 있는 가능성을 열어둔다는 측면에서 결코 의미없는 일은 아닐 것이다. 끝으로 이 이 지난 60여년간 우리 자신도 모르게 고정화된 인식과 시각에 코페르니쿠스적 전환을 하는 계기가 되길 바란다.

                                                     - 목차에 따른  상세내용은 첨부된 세미나 자료 참조

토론문--------------------------------------------------------------  

                            수사절차법 제정과정에서 생각해 볼 몇 가지 문제

                                                                                                박찬운 (한양대 법학전문대학원 교수/변호사)

 1. 수사 절차법 제정에 관한 입장

     만시지탄이다. 적극적으로 환영한다. 수사정차법을 만든다는 것은 우리의 형사사법절차가 일본의 영향에서 비로소 벗어남을 의미한다. 이제까지 형사사법절차에서 가장 중요한 한 부분인 수사절차가 형사소송법에서 규정된 방식은 누가 봐도 어색했다.  수사절차에서 법원의 절차규정을 준용하는 방식은 과거 일제가 가지고 있었던 예심판사 제도의 잔재로 보이는데 동 제도가 없는 상황에서 이런 규정을계속 유지한 것은 이해 할 수 없는 것이었다. 영국의 PACE와 같이 수사단계를 공판단계와 분리하여 별도로 규율할 필요가 있다.

2. 수사절차법의 내용와 수준

    수사절차법은 수사 절차를 그 흐름에 맞춰 규정함으로써 수사기관 및 수사대상자가 관련 규정을 알기 쉽도록 해야 한다.

일응 다음과 같은 절차가 규정되어야 할 것이다.

수사주체, 내사 및 수사의 개시 . 임의수사. 체포 및 구속 등의 대인적 강제수사. 구금장소. 압수수색 등의 대물적 강제수사, 검증. 통신수사. 수시기관의 피의자 및 참고인 조사. 경찰의 사건이송, 증거법칙. 약식절차. 검찰의 종결처분. 이의절차(인권보호절차 및 불기소 등의 불복절차) 등 (굵은 표시부분은 발표자의 수사절차법 구성과 차이가 있음), 나아가 수사절차법의 수준은 현행 형소법 내용을 근간으로 하되 우리 판례나 국제인권규범 (특히 우리가 가입한 국제인권조약의 내용과 조약감독기관의 권고)을 포용하는 정도에 이르러야 한다.

3.수사절차법 내용 중 몇가지 초점

(1) 수사주체

검경수사권 조정에 따라 수사주체에 대한 규정방식과 내용이 달라질 것 이다.

만일 수사기소 분리원칙이 전면적으로 적용된다면 수사절차는 경찰의 수사권 행사를 중심으로 편성될 수 밖에 없다.

이 경우 현재의 수사절차 규정은 많은 변화를 겪어야 할 것이다.

(2) 강제수사

수사권 조정 결과에 달려진 것이지만 경찰에 대해 대인적 강제수사에선 체포영장 청구권을 대물적 강제수사에선 압수. 수색영장청구권을 인정해야 한다.

(3) 구금장소

경찰서 유치장은 체포 후 구속영장이 발부되기 전까지만 구금장소로 사용하고 그 이후엔 구치소로 신병을 이송하도록 해야 한다. 이렇게 해야 일본의 대용감옥 같은 인권문제(일본은 구속사건의 경우 수사절차 나아가 1심 판결이 끝날때까지 구금장소를 경찰서 유치장으로 하는게 일반적 상황이다. 이로 인해 자백을 강요하는 수사관행이 생겼다고 비판받고 있다.) 가 발생하지 않는다.

(4) 조사장소   

만일 수사절차 중 구금장소를 원칙적으로 구치소로 한다면, 피의자를 조사 할 필요가 있는 경우  그것은 구치소 출장조사가 되지 않으면 안된다. 경찰개혁위원회는 이 같은 내용의 권고안을 이미 낸 바 있다.

(5)인권보호 장치

수사과정에서 인권을 보호할 수 있는 적극적 . 소극적 장치를 정비해야 한다. 적극적인 장치로 대표적인 게 변호인 제도이다. 변호인참여권을 보다 실질화 하고 변호인이 없는 경우 국가가 변호인을 제공하는 가칭 형사공공변호인 제도를 도입해야 한다. 소극적인 장치로는 수사과정에서 인권침해가 발생한 경우 증거법칙에 의한 통제 외에 별도의 대책이 강구되어야 한다.

수사기관내의 이의절차, 시법부에 의한 통제절차(확대된 준항고 등) 행후 도입 될 경찰 외부감독 절차 (경찰 옴부즈만-경찰개혁위원회 권고사항) 등이 정비되어야  한다. 나아가 검찰의 불기소에 대한 이의절차 (검찰항고/준기소절차)도 수사절차법에서 다루는 것이 필요하다.